我國(guó)地方融資平臺(tái)存在的問(wèn)題及其治理對(duì)策
范——政
東方銅牛網(wǎng)
引 言
在目前財(cái)政金融體制尚不完善的情況下，地方政府在不該涉足的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域要堅(jiān)決退出，一定程度上利用市場(chǎng)化機(jī)制發(fā)展社會(huì)事業(yè);地方政府要引入“經(jīng)營(yíng)財(cái)政”的思想，積極探索新的途徑以實(shí)現(xiàn)財(cái)政閑置資金的高效運(yùn)行;進(jìn)一步開(kāi)放投資、融資領(lǐng)域，鼓勵(lì)市場(chǎng)的資本創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，爭(zhēng)取全社會(huì)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)，走一條“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與、全社會(huì)聯(lián)動(dòng)”的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求的地方政府融資道路。
一、我國(guó)地方融資平臺(tái)的現(xiàn)狀
1.1我國(guó)地方融資平臺(tái)簡(jiǎn)介
地方的一個(gè)主要融資渠道就是向商業(yè)銀行貸款，但這一點(diǎn)正是引起商業(yè)銀行呆壞帳比例上升的重要原因。地方政府把商業(yè)銀行包括四大國(guó)有銀行、城市和農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)作為主要融資渠道，通過(guò)行政指令或其他擔(dān)保方式向銀行融資。而銀行由于政府信用有保障，不怕政府破產(chǎn)，其貸款大部分是貸給了政府，對(duì)民營(yíng)企業(yè)卻存在”惜貸”心理。但是，政府有些項(xiàng)目也不一定能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，特別是大型基礎(chǔ)設(shè)施在投入前十幾年是少有回報(bào)的，而造成資金的回收期很長(zhǎng)。而國(guó)有企業(yè)由于其自身經(jīng)濟(jì)效益不高，通過(guò)政府擔(dān)保而從商業(yè)銀行的貸款往往形成了呆壞帳。隨著四大國(guó)有商業(yè)銀行逐步向商業(yè)銀行運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)軌以及對(duì)呆壞賬的清算，金融機(jī)構(gòu)也開(kāi)始注重向政府放貸的風(fēng)險(xiǎn)管理。政府對(duì)銀行的資金運(yùn)作已不能再?gòu)?qiáng)加干預(yù)，因此向商業(yè)銀行貸款這一條融資渠道也難以滿(mǎn)足政府的資金需要。
1.2我國(guó)地方融資平臺(tái)管理現(xiàn)狀
1.2.1商業(yè)銀行貸款成本提高，難度加大
地方政府的一個(gè)主要融資渠道就是向商業(yè)銀行貸款，但這一點(diǎn)正是引起商業(yè)銀行呆壞帳比例上升的重要原因。地方政府把商業(yè)銀行包括四大國(guó)有銀行、城市和農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)作為主要融資渠道，通過(guò)行政指令或其他擔(dān)保方式向銀行融資。而銀行由于政府信用有保障，不怕政府破產(chǎn)，其貸款大部分是貸給了政府，對(duì)民營(yíng)企業(yè)卻存在”惜貸”心理。但是，政府有些項(xiàng)目也不一定能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，特別是大型基礎(chǔ)設(shè)施在投入前十幾年是少有回報(bào)的，而造成資金的回收期很長(zhǎng)。而國(guó)有企業(yè)由于其自身經(jīng)濟(jì)效益不高，通過(guò)政府擔(dān)保而從商業(yè)銀行的貸款往往形成了呆壞帳。隨著四大國(guó)有商業(yè)銀行逐步向商業(yè)銀行運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)軌以及對(duì)呆壞賬的清算，金融機(jī)構(gòu)也開(kāi)始注重向政府放貸的風(fēng)險(xiǎn)管理。政府對(duì)銀行的資金運(yùn)作已不能再?gòu)?qiáng)加干預(yù)，因此向商業(yè)銀行貸款這一條融資渠道也難以滿(mǎn)足政府的資金需要。
1.2.2從土地批租中獲得的收益相對(duì)減少
土地批租收益是城市基礎(chǔ)設(shè)施的主要融資渠道之一。一般來(lái)講，政府通過(guò)貸款或其他方式籌集資金，用于待開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)土地平整、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而促使待開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)土地升值，土地使用權(quán)出讓所獲收益用于補(bǔ)償基礎(chǔ)設(shè)施投資的支出，盈余部分可以投入新地塊的開(kāi)發(fā)和利用。只有政府的土地使用權(quán)出讓價(jià)格高于開(kāi)發(fā)成本，才能實(shí)現(xiàn)上述過(guò)程的良性循環(huán)和投資資金的周轉(zhuǎn)使用，政府才不會(huì)陷入債務(wù)困境之中。但實(shí)際情況是各地政府在土地資源開(kāi)發(fā)和利用上各自為政和競(jìng)相殺價(jià)，競(jìng)相賤賣(mài)，使土地資產(chǎn)收益嚴(yán)重流失，其中又以開(kāi)發(fā)區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)行為最為嚴(yán)重，危害最大。各區(qū)為吸引外商在本區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)中投資，不惜大幅度降低土地使用權(quán)出讓價(jià)格，外商則以此為機(jī)會(huì)有意壓低價(jià)格，從中得利。這種多個(gè)土地供給者面對(duì)有限需求者的市場(chǎng)環(huán)境使寶貴的土地資源發(fā)揮不出最大效益。很多地方政府所辦的開(kāi)發(fā)區(qū)，開(kāi)發(fā)一平方米土地的成本比出讓土地獲得的出讓金還要大，開(kāi)發(fā)土地越多，政府賠得越多。另外，各開(kāi)發(fā)區(qū)都設(shè)有各類(lèi)指揮部，開(kāi)發(fā)區(qū)指揮部和管委會(huì)在土地管理上也擁有獨(dú)立的權(quán)力，土地收益中的絕大多數(shù)被這些單位留用。目前土地批租過(guò)程中的暗箱操作、不透明現(xiàn)象十分嚴(yán)重，根本沒(méi)有形成嚴(yán)格、規(guī)范的土地使用權(quán)拍賣(mài)制度。所有上述問(wèn)題都造成了城市土地收益的巨大流失，隨著國(guó)家對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的清理整頓和對(duì)土地部門(mén)的垂直管理，地方政府的大量的無(wú)序開(kāi)發(fā)，地方政府所擁有的土地資源越來(lái)越少，土地批租獲得的收益必將越來(lái)越少
1.2.3產(chǎn)權(quán)重組等獲得資金的能力有弱化趨勢(shì)
地方政府有一部分大型國(guó)有企業(yè)在實(shí)施股份制改造的過(guò)程中也面臨著資金匾乏的問(wèn)題。隨著股票市場(chǎng)二十多年的發(fā)展，股民己成較為理性的投資者，對(duì)上市公司中普遍存在的“圈錢(qián)”現(xiàn)象有所警惕，股票市場(chǎng)融資功能已大大下降。股市的改革要與其他經(jīng)濟(jì)體制特別是金融體制改革配套，地方政府通過(guò)資本市場(chǎng)融資的渠道已不通暢。
1.2.4引進(jìn)外資優(yōu)惠政策和措施逐步減少
地方政府通過(guò)稅收優(yōu)惠等方式吸引外資以解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足，這種方式使國(guó)家大量的稅收流失，造成內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)的不同待遇以及當(dāng)?shù)卣畬?duì)外資的依賴(lài)。國(guó)家在這方面也在逐漸加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)各地擅自出臺(tái)的不符合中央精神的地方優(yōu)惠政策進(jìn)行清理，地方政府引進(jìn)外資優(yōu)惠政策和措施越來(lái)越少。外資選擇的都是回報(bào)率很高的優(yōu)質(zhì)工程，其他一些回報(bào)率低甚至沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施同樣得不到資金支持。
1.2.5強(qiáng)制集資受到民眾輿論壓力
一些地方政府靠對(duì)使用者強(qiáng)行征收過(guò)高的稅費(fèi)來(lái)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施融資，如一些地方的高速公路以“借款修路、收費(fèi)還貸”的名義收取過(guò)高、時(shí)期過(guò)久的過(guò)路費(fèi)用，這種強(qiáng)行集資的方式往往是地方政府行政作為，沒(méi)有經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)和全體市民的投票表決，因此造成了社會(huì)輿論的不滿(mǎn)，容易引起各種社會(huì)問(wèn)題，這也是法律所不允許的。以前地方政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，不惜高息舉債，大上項(xiàng)目，全國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)空前的繁榮，一度經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，通貨膨脹日益顯現(xiàn)，中央政府審時(shí)度勢(shì)，提高準(zhǔn)備金率、緊縮銀根等一系列的宏觀經(jīng)濟(jì)措施隨，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的軟著陸。地方由于缺乏后續(xù)資金的支持，項(xiàng)目被迫停止，半拉子工程擠占了大部分資金，農(nóng)民失去土地，土地補(bǔ)償金不到位，無(wú)法就業(yè)等，隨著問(wèn)題暴露的越來(lái)越嚴(yán)重，國(guó)家以干擾金融秩序?yàn)橛桑瑢?duì)集資定性為非法，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)秩序整頓。
二、我國(guó)地方融資平臺(tái)存在的問(wèn)題
2.1對(duì)融資的認(rèn)識(shí)模糊、觀念落后
由于受傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想束縛，許多地方把融資看做為緩解財(cái)政困難采取的應(yīng)急性措施，并沒(méi)有把融資作為整個(gè)改革密不可分的重要組成部分。因此，在工作實(shí)踐中忽略了融資體制的改革和完善，反過(guò)來(lái)，落后的體制建設(shè)和理論建設(shè)制約著融資的進(jìn)一步發(fā)展和完善。
2.2我國(guó)地方濫用舉債權(quán)盲目擴(kuò)大債務(wù)融資
國(guó)際上確立了幾條公認(rèn)的債務(wù)警戒線(xiàn)。一是債務(wù)余額占當(dāng)年GDP的比重為60%，發(fā)展中國(guó)家一般不超過(guò)30%;二是赤字占當(dāng)年GDP的比重為3%;三是國(guó)債依存度，即年度債務(wù)收入占財(cái)政支出和債務(wù)還本利息之和不能超過(guò)一定的比例。借債與個(gè)人、企業(yè)一樣，借債規(guī)模和財(cái)政赤字必須控制在國(guó)民經(jīng)濟(jì)承受范圍之內(nèi)，否則就會(huì)產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)。我國(guó)地方在現(xiàn)存的財(cái)政體制下有多發(fā)債、多支出的天然沖動(dòng)。
2.3過(guò)度依賴(lài)國(guó)外借款和銀行債務(wù)融資，融資風(fēng)險(xiǎn)加大
據(jù)有關(guān)部門(mén)對(duì)大連、煙臺(tái)、南京、宜昌等地方融資的聯(lián)合調(diào)查顯示，目前主要是采取間接融資方式，向外國(guó)政府、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款。各地外債規(guī)模普遍過(guò)大，有些地方債務(wù)90%以上是外債，對(duì)內(nèi)融資規(guī)模小且手段單一。外債是主權(quán)債，具有很強(qiáng)的償還剛性。這種雙重風(fēng)險(xiǎn)的融資格局，使地方既要承擔(dān)項(xiàng)目單位償還能力的風(fēng)險(xiǎn)，又要承擔(dān)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)和外匯風(fēng)險(xiǎn)，融資成本相當(dāng)大。一旦還款發(fā)生困難，地方就得動(dòng)用財(cái)力墊付，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行留下了隱患。
2.4我國(guó)地方信用缺失嚴(yán)重
我國(guó)地方信用缺失嚴(yán)重主要表現(xiàn)在以下幾方面:一是地方保護(hù)主義嚴(yán)重，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序有失公正。有些地方還錯(cuò)誤地認(rèn)為制假販假是本地企業(yè)實(shí)現(xiàn)原始積累的唯一途徑和振興當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的重要手段，其默許制假販假等違法違規(guī)活動(dòng)，這些不規(guī)范的行為使國(guó)家為整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序所制定的一系列法律規(guī)范文件束之高閣。二是政策朝令夕改，工作缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。三是政務(wù)缺乏公開(kāi)性，透明度不夠。資訊不公開(kāi)，行為不透明言不一定行、行不一定果，即重承諾輕兌現(xiàn)，而且權(quán)力運(yùn)作機(jī)制問(wèn)題――權(quán)力運(yùn)行的不公開(kāi)性助長(zhǎng)了營(yíng)私舞弊、暗箱操作等現(xiàn)象的發(fā)生，嚴(yán)重挫傷了人民對(duì)地方的信任，導(dǎo)致這些地方政府的形象和公信力大大降低。
三、我國(guó)地方融資平臺(tái)優(yōu)化對(duì)策
3.1轉(zhuǎn)變政府融資觀念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)城市、經(jīng)營(yíng)財(cái)政
我國(guó)已確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，因此財(cái)政的職能也應(yīng)相應(yīng)轉(zhuǎn)換。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，各級(jí)財(cái)政部門(mén)只是按照政府的計(jì)劃和指令對(duì)國(guó)家的財(cái)政資源進(jìn)行分配，財(cái)政并沒(méi)有積極介入經(jīng)濟(jì)生活，沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行積極的宏觀調(diào)控。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政部應(yīng)充分發(fā)揮以下作用:第一，按照建設(shè)小政府大社會(huì)的要求，逐步縮小財(cái)政對(duì)行政事業(yè)單位的供給范圍，壓縮政府開(kāi)支;第二，在財(cái)力相對(duì)富足時(shí)運(yùn)用閑置資產(chǎn)，保證國(guó)有資產(chǎn)最有效的利用;第三，在財(cái)力相對(duì)緊張時(shí)運(yùn)用各種手段進(jìn)行籌資和融資，緩解財(cái)政資金不足的壓力;第四，對(duì)各項(xiàng)財(cái)政支出進(jìn)行事前調(diào)查和事后跟蹤，確保財(cái)政支出的高效率;第五，定期檢驗(yàn)本級(jí)財(cái)政的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，避免發(fā)生財(cái)政危機(jī)。
3.2高服務(wù)質(zhì)量，改善融資環(huán)境
1.注重法制建設(shè)，為投融資活動(dòng)創(chuàng)造必備的法制環(huán)境。應(yīng)及時(shí)整理歸納國(guó)家新頒布的政策法規(guī)，力爭(zhēng)用好、用活、用足現(xiàn)有政策;各部門(mén)要對(duì)地方性的法規(guī)不斷進(jìn)行清理，對(duì)不利于地區(qū)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放、只注重部門(mén)利益和行業(yè)保護(hù)的不合理或過(guò)時(shí)政策堅(jiān)決予以糾正或廢除;在現(xiàn)有法制框架下，根據(jù)發(fā)展實(shí)際創(chuàng)造性地提出完善地方性法規(guī)的意見(jiàn)思路，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境;用法制手段實(shí)現(xiàn)政策的連續(xù)性、持久性，以確保經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展。此外，還應(yīng)通過(guò)各種形式注重培育、維護(hù)、提高社會(huì)信用和政府信譽(yù)，以切實(shí)保障投資者合法權(quán)益。
2.完善各項(xiàng)優(yōu)惠政策，為投融資活動(dòng)提供良好的政策環(huán)境。出臺(tái)鼓勵(lì)外商投資優(yōu)惠政策和引進(jìn)資金獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定，簡(jiǎn)化不合理的行政審批。規(guī)定操作辦法要具體，應(yīng)盡快制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，以便于執(zhí)行。同時(shí)，在制定優(yōu)惠政策時(shí)要注意不要把優(yōu)惠政策的刺激作用絕對(duì)化，特別是要防止地區(qū)、行業(yè)無(wú)原則地承諾優(yōu)惠。落實(shí)依法行政，提高政府工作效率。建立有關(guān)規(guī)范公務(wù)員、執(zhí)法人員行政、執(zhí)法行為的法規(guī)或條例，如公務(wù)員和執(zhí)法人員的行政、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)條例、監(jiān)督條例、相關(guān)責(zé)任條例等，改善行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的工作作風(fēng)。
3.建立全面、科學(xué)的地方政府官員政績(jī)考核制度和升遷激勵(lì)機(jī)制。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)的政績(jī)考核和升遷激勵(lì)決定著地方政府的行為取向，應(yīng)本著局部效益和全局利益、重點(diǎn)任務(wù)和全面工作、短期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合的原則，制定全面、科學(xué)的地方政府政績(jī)考核指標(biāo)和考核辦法及激勵(lì)措施，并盡可能地形成規(guī)范化的政府官員政績(jī)考核和升遷制度。
3.3構(gòu)建全方位、多層次、寬領(lǐng)域的地方融資體系
目前，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來(lái)自于中央和地方財(cái)政、商業(yè)銀行和政策性銀行以及資本市場(chǎng)，而眼下無(wú)論是中央財(cái)政還是地方財(cái)政，增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入都存在相當(dāng)大的困難。商業(yè)銀行對(duì)市政項(xiàng)目提供貸款也有諸多局限性，其資金來(lái)源以短期存款為主，而基礎(chǔ)設(shè)施具有建設(shè)與使用周期長(zhǎng)、微利經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)金回流慢等特點(diǎn)，從而限制了一般商業(yè)性資金的投入。政策性銀行的資金來(lái)源也有限，且貸款對(duì)象側(cè)重于全國(guó)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。資本市場(chǎng)應(yīng)是市政建設(shè)籌資的重要渠道，并且我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始利用國(guó)際資本市場(chǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措資金，但國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)還遠(yuǎn)未有效地利用起來(lái)。因此，改變我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施落后、投入不足的現(xiàn)狀必須轉(zhuǎn)變思路，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求逐步建立多元化、多渠道、多層次的資金籌措新體制。
3.4規(guī)范地方融資行為
轉(zhuǎn)變地方職能，完成角色的轉(zhuǎn)換。明確融資主要投資于非競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域，即所謂的公益性投資項(xiàng)目。這類(lèi)項(xiàng)目包括防災(zāi)、公共教育設(shè)備和非收費(fèi)制的基礎(chǔ)設(shè)備投資項(xiàng)目等，因?yàn)檫@類(lèi)項(xiàng)目所具有的低經(jīng)濟(jì)效益性和高社會(huì)效益性，社會(huì)投資肯定無(wú)法滿(mǎn)足這種需要，作為彌補(bǔ)此類(lèi)“市場(chǎng)失靈”的重要機(jī)構(gòu)，必須保證充足的資金供應(yīng)，按時(shí)保質(zhì)地完成政府投資任務(wù)。
對(duì)有收費(fèi)機(jī)制、收益穩(wěn)定的，而以前主要由政府設(shè)施的項(xiàng)目應(yīng)完全交給社會(huì)投資者投資。從本質(zhì)上看，它們屬于競(jìng)爭(zhēng)性投資項(xiàng)目，包括收費(fèi)交通基礎(chǔ)建設(shè)、住宅安居系統(tǒng)、電力建設(shè)和其他項(xiàng)目。（東方銅牛網(wǎng)）政府在此類(lèi)投資項(xiàng)目中所起的作用主要是監(jiān)督，其他的職能如建設(shè)、管理、收入等應(yīng)全部轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)，才有利于保證項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。
對(duì)一些有收費(fèi)機(jī)制但短時(shí)期效益難以做到投資收益平衡的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府通過(guò)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼政策，使之能從建設(shè)一開(kāi)始就成為較高收益的項(xiàng)目，再通過(guò)后期穩(wěn)定的收益實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的收支平衡，從而收回以前的補(bǔ)貼，并可以鼓勵(lì)社會(huì)資金規(guī)范、有序地投入。當(dāng)然，還需要地方提供如價(jià)格政策等優(yōu)惠政策，加大項(xiàng)目法人的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，保證此類(lèi)項(xiàng)目后期的連續(xù)收益。
合理、明確地以法律規(guī)范的形式界定各級(jí)地方間的事權(quán)范圍。
結(jié) 論
目前我國(guó)地方融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模大，限期結(jié)構(gòu)不合理，風(fēng)險(xiǎn)高度集中于銀行，投資行為盲目已經(jīng)成為英雄中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融系統(tǒng)安全運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)重要因素。因此必須通過(guò)完善法律體系，強(qiáng)化銀行信貸管理和資本約束機(jī)制，拓寬融資渠道，玩三融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)等措施，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)化解手段，規(guī)范地方融資平臺(tái)的運(yùn)作，使其在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮更為積極的作用。